法治日报全媒体记者 黄洁
2018年，北京市出台《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，“街乡吹哨，部门报到”这项基层社会治理的创新之举正式在全市推行，成为破解北京超大城市基层治理难题的重要抓手。而这项机制的诞生，源自北京市平谷区针对法治政府建设薄弱环节的一次重要的机制创新。
面对街乡基层执法力量不足、权责匹配不合理、协同机制不完善等基层执法难题，平谷区在市委市政府统筹指导下，构建“街乡吹哨、部门报到”“一门职责、其他配合”“部门要求，街乡落实”“三协同”执法链机制，基层行政执法效能明显提升，大量治理难题得以彻底解决。 不久前，在北京市委全面依法治市委员会推动下，此项机制成功入选首批全国法治政府建设示范项目。
“四张清单”筑牢根基
2016年5月，平谷区金海湖镇发生重大金矿盗采案件，造成6死1伤严重安全事故，这背后是金海湖镇多年来屡打不绝、屡禁不止的矿山和砂石盗采盗挖问题。惨痛的教训倒逼政府痛定思痛，从源头整改。
“经过深入调研，我们一致认为，问题就出在乡镇一级普遍存在的‘执法难’，管得了的看不见，看得见的管不了。”平谷区司法局负责人告诉《法治日报》记者，盗挖盗采、环境污染、安全生产等治理难题多发生在基层，可乡镇没有执法权，无法及时有效处理。乡镇与相关执法部门之间又缺乏相应的响应机制保障，难以形成有效联动，因此也就导致执法存在“断链”。
找到问题根源，平谷区开始对症下药。2017年，围绕安全生产、安全稳定和打击破坏生态行动、打击违法犯罪，区委区政府在全区展开“双安双打”专项行动，在金海湖镇率先成立“街乡吹哨、部门报到”临时党支部和工作指挥部，将当时的公安、国土、水务、环保等16个执法部门列为成员单位，执法人员下沉乡镇。与此同时，首次将原来区级的召集权、指挥权、考核权、评价权赋予乡镇，只要乡镇“吹哨”，各执法部门必须响应，30分钟内“报到”。
对于这一机制，当时金海湖镇的领导第一反应曾是“我们可指挥不动委办局”。不过，她想到的事，区委区政府也想到了。为了保证机制顺利落地，问题清单、权责清单、绩效清单、警示清单“四张清单”相继出炉。平谷区司法局执法监督科负责人告诉记者：“在全面梳理问题的基础上，我们针对每一项具体问题进一步梳理出执法情形、执法主体、执法手段，形成权责清单，既避免街乡乱‘吹哨’，也堵上了执法部门推诿扯皮的漏洞。”
通过不断细化完善，平谷区梳理出了重大综合执法事项41项、问题清单229项、权责清单2299项，另外提前预警不作为的后果，梳理警示清单30项，实现了条块权责边界明晰。此外，乡镇还首次被赋予考核评价部门履职情况的权力，“报到”是否及时、执法是否到位等，由“吹哨”部门记录在案，年终综合打分。
据了解，有了这个机制，金海湖镇吹响了首次哨声。2017年小年，为确保节日安全，镇里决定开展矿山安全检查，一声哨吹来了16个部门，成功抓住了4名违法人员。“经过第一次，心里就有底了，‘吹哨报到’机制的工作流程也逐渐确定下来！通过一两次‘哨声’，困扰我们多年的盗采盗挖问题就被彻底铲除了。”金海湖镇工作人员兴奋地说。
统筹联动破解难题
“街乡吹哨、部门报到”“三协同”执法链机制，让乡镇在基层治理中见到实效，而被“吹”的行政执法机关，也“意外”地在破解各自的执法难题中尝到了甜头。
今年7月，峪口镇政府工作人员在日常巡查中发现一处疑似非法家具加工点，立即向生态环境、市场监管等执法部门“吹哨”。哨声一响，相关部门火速赶往现场。“这是一个废弃多年的纺织厂，厂房内已经安装了全新的封边机、打孔机等工具，正准备开展家具生产。”据平谷区生态环保局生态综合执法大队介绍，这家企业没有办理任何环保手续，属于典型的“散乱污”企业，“他们找的地点非常隐蔽，如果不是属地政府及时发现，我们根本不可能找到”。
据了解，平谷区生态环境局综合执法大队一共20多人，负责着全区生态执法工作，无论是摸排还是查处，总感到人手不足。有了“吹哨报到”机制后，乡镇成为线索发现的“前沿阵地”，他们的执法精度随之提升，而多部门协同高效的执法方式，也让查处力度更加到位。
区生态环境局的体会并非“个案”，平谷区水务局水政执法大队执法人员也说，“我们受益很大”。曾经，面对屡打不绝的河道砂石盗采的举报，执法人员几乎夜夜蹲守、外出执法，大家不仅疲惫，还常因单打独斗面临危险。“街乡吹哨、部门报到”执法链机制，使他们过去的头疼事迎刃而解，“如今，再也不用天天跟违法分子打‘夜游战’了，我们也有时间和精力主动去做水资源的管理和保护了”。
“解放”了水政执法人员的，不仅仅是“街乡吹哨、部门报到”这一个机制，同时还有“一门主责、其他配合”“部门要求，街乡落实”两项机制根据工作实际，同步推进，三项机制共同构建起平谷区“三协同”执法链机制。
据平谷区司法局负责人介绍，这条“执法链”不仅赋予街乡“吹哨”权，对具体执法事务承担主要责任的部门同样享有“吹哨”权，可统筹其他部门共同开展工作。执法后，执法部门与街乡发动社区、村委会共同开展日常管理，从而形成以执法推动基层常态化治理的闭环。
机制延伸助力基层治理
地处京津冀交界地带的平谷区，大货车治理一直是区域治理的重点和难点，涉及交通运输、城管、生态环境、公安等各个部门。如今，这种曾饱受诟病的多环节执法现象已彻底消失。据平谷区交通运输局介绍，“根据权责清单，交通局是主责单位，涉及大货车的所有事都是我们牵头。通过‘吹哨报到’，我们逐渐形成了常态化协同执法机制，各相关部门共同组建起一支队伍，24小时不定时开展执法活动，发现问题及时处理”。2017年以来，已处罚各类违法行为近3000起，劝返大货车60余万辆。
记者从平谷区司法局了解到，借助“三协同”执法链机制，3年多来，困扰平谷区多年的盗采盗挖、大气污染、水污染等顽瘴痼疾都得到了有效治理。如今，“三协同”执法链机制已成为部门与属地联动参与基层社会治理、服务基层的一项重要工作机制。
今年上半年，平谷某市级民俗村启动拆违工程，时值复工复产关键时期，属地的金海湖镇政府非常重视，与区规划自然资源分局、农业农村局、住建委、司法局等单位，反复研究工作该如何开展、涉及哪些法律问题、该如何解决等，并制定了详细工作方案。规划自然资源分局相关工作人员几乎“常驻”在属地政府，从专业角度，为镇里出谋划策，还共同上门为村民做工作。
“‘三协同’执法链机制建立之后，我们受理的举报量、处罚量都大幅降低，也随之改变了工作方法，调整了工作重心，多走出去为基层主动服务。”平谷区规划自然资源分局工作人员介绍说。
据了解，平谷区在各街乡还都建立了实体化综合执法平台，制定全区1109名执法人员下沉一线工作方案，精准参与一线执法，并依托综合执法信息化平台、手机App，实现了“吹哨报到”有目录、执法有记载、效果可评价的信息化支撑。
平谷区司法局负责人告诉记者，“吹哨报到”三协同执法链机制，实现了基层赋权增效、权责一致的目的，带来了基层行政执法效能的明显提升。较2016年，2018年平谷区行政执法单位人均处罚量提升157.56%，职权履行率提升30.07%，困扰平谷10余年的盗采盗挖被彻底铲除。目前，除行政执法，该项机制已广泛应用于经济社会的管理、服务、发展等多个领域，通过重心下移、人员下行、资源下沉、政策下调、权力下放、监督下去、法治下村“七下”整体合力，形成基层治理常态化机制，取得了良好社会效益和法治效益。
2018年2月，“吹哨报到”改革被北京市委列为2018年城市治理改革“一号课题”在全市推广；同年11月，中央深改委审议通过北京市党建引领“街乡吹哨、部门报到”基层治理体制机制创新做法；多名专家学者广泛评价，“三协同”执法链机制融合了乡镇和部门各自优势，让各自优势发挥到极致，是一个可复制、可推广、成本低的改革成果。
记者手记
全面推进依法治国，基础在基层，工作重点也在基层，只有基层治理的法治化取得显著成效，才能筑牢全面依法治国的根基。在北京市平谷区这个“街乡吹哨，部门报到”工作机制的发源地，记者切身感受到了该机制给平谷区域治理带来的巨大变化。“街乡吹哨，部门报到”“三协同”执法链对准法治政府建设的薄弱环节，有效解决了基层执法力量不足、权责匹配不合理、协同机制不完善等基层执法难题，走出了一条着力提升基层社会治理能力水平的创新之路，也为全面推进依法治国贡献了基层智慧。
来源：法治日报
编辑：韩玉婷 张博 李金凤
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