导读：至少包括广州、深圳、杭州等在内的城市曾披露实际管理人口数据，均超出常住人口数百万人。
来 源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）
作 者丨王帆
编 辑丨周上祺
图 / 图虫
近日，广东佛山市政府召开的全市新市民服务管理工作会议透露，截至今年10月30日，全市新市民登记已超547万人，超过户籍人口将近100万。
佛山市政府网站的佛山简介则显示，2019年，全市户籍人口为466万。这也意味着，户籍人口和新市民相加为1013万人，突破了千万。
而佛山统计公报的数据显示，2019年，全市常住人口为816万。二者之间约200万的差距，不大可能是因为短短不到一年的时间内佛山人口暴增，而是统计口径的不同。
这一差值不止存在于佛山，据21世纪经济报道记者梳理，至少包括广州、深圳、杭州等在内的城市都曾披露过实际管理人口数据，远高于常住人口数百万。这一方面反映出，这些地方的人口集聚能力，可能超出了统计局公布的常住人口数据，另一方面，这也对大城市的公共资源配置提出了更高的挑战。
哪些城市人口被低估？
根据国家统计局的说明，常住人口为国际上进行人口普查和人口调查时常用的统计口径，判断常住人口的时间标准为半年。
不难看出，半年称得上一个较为严格的口径。而现有人口既包括长期居住的人口，也包含短期居住、停留的人口，其适用范围主要是消费、卫生、治安等领域的工作，如水电煤的供应，餐饮及食品供应，菜篮子工程建设，交通、医疗、商业、旅游等服务设施的建设和布局等。现有人口一般也称作“实际管理人口”。
从维持城市日常有序运转而言，相比于常住人口，实际管理人口更影响日常服务供给，譬如蔬菜供应、医疗物资调配等，在今年的疫情之下，这些看似日常的问题却一度遭遇较大考验。
也正是在疫情的背景下，一些城市披露了实际管理人口数据。其中，今年2月，杭州一位市领导透露称，年前杭州实际管理人口1600万。
深圳一位副市长在5月的采访中表示，人口流动是一大难点，深圳实际管理人口约2200万，在3月初回流了1300万人左右。
《人民日报海外版》5月的一篇报道指出，成都是一个实际管理人口达2100多万的大都市。
6月，广州政府工作报告开篇即介绍，年初以来，新冠肺炎疫情席卷全球，作为实际管理服务人口超过2200万、流动人口超过1000万的超大城市，广州经受了疫情带来的严峻考验。
根据几地统计局披露的数据，2019年，杭州、深圳、成都和广州的常住人口分别为1036万、1343.88万、1658.1万和1530.59万，与各自的实际管理人口分别有564万、856万、442万及670万的差距。
这一现象远不止存在于杭州、深圳、成都、广州以及佛山这几个城市。
不久前，百度慧眼-北规院规划大数据联合实验室发布了一项研究，利用百度地图慧眼大数据，对2019年全国范围内城市的稳定居住人口规模（3个月口径）排名、日均实际服务管理人口排名与传统统计口径的常住人口（半年以上口径）排名进行了比较。
（数据来源：百度慧眼-北规院规划大数据联合实验室）
其中，从日均实际服务管理人口规模来看，北京和上海均达到3000万以上量级；2000万以上量级的城市包括广州、重庆、深圳和成都；1000万以上量级的城市则包括苏州、东莞、杭州、武汉、郑州、西安和天津。
再结合上述几项排名的差值来看，相比于统计局发布的常住人口排名，苏州、杭州和东莞在3个月稳定居住和日均实际服务管理人口两项排名中进步最大，尤其是东莞，2019年常住人口仅为846万，排名第31，但在后两项排名均跃居至第8名。
值得注意的是，根据2019年11月的数据，大城市日均实际服务管理人口中，3个月口径稳定居住人口的占比普遍在90%左右，短期访客的占比仅约为10%。
公共资源配置挑战
在一些领域，各地是按照户籍人口配置公共资源，譬如教育、医疗等，外来人口并不能在一些城市完全享受到这部分的公共服务，但有些地方已经在提出将公共资源逐渐扩展至按照常住人口来配置。
今年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》，其中就提出，完善居住证制度，鼓励根据实际扩大公共服务范围、提高服务标准，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。
中国(深圳)综合开发研究院公共政策与政府绩效评估研究中心主任王梅指出，自特区成立之初，深圳实际上对户籍问题就是比较淡化的，譬如在在子女教育等方面，深圳比较强调推行基本公共服务的均等化，这些为劳动力的流动创造了良好的制度环境。
2019年，深圳教育局相关人士曾介绍，全市有65%以上的义务教育学位是提供给非深户籍子弟，解决了全国最大移民城市随迁子女的就读需要。
但从上述诸多城市的实际管理人口大幅超出常住人口的情形来看，某些公共资源，不止要按照常住人口来配置，还有必要扩展至按照实际管理人口来配置，譬如地铁、公园、医疗资源等。
在人口流动频繁的当下，设想一种情形，某公司的总部位于北京，分公司则遍布全国各地，每年的新职员都需要前往总部所在地培训、轮岗三个月。在统计口径中，这部分群体算不上北京的常住人口，可能对基础教育、养老等与长期居住特征挂钩的服务并无需求，但必然会占用当地的交通、商业乃至医疗资源等。
恰如前述国家统计局的口径解释，现有人口（实际管理人口）适用范围主要是消费、卫生、治安等领域的工作。尤其是医疗卫生资源的配置，其重要性在疫情大考下尤其突显。但目前各地的医疗资源统计中，大多是按照常住人口作为口径，这也意味着，一些地方实际的人均医疗资源可能比数据披露的更为短缺。
《广州市国土空间总体规划(2018-2035年)》就曾提出，到2035年，广州将建成国际大都市，常住人口规模在2000万人左右，按照2500万左右管理服务人口进行基础设施和公共服务设施配置。
不止是像北京、广州这样的国家中心城市面临着公共资源配置的挑战，再以人口可能被大幅低估的东莞为例，大量人口分布在下辖镇，有的镇实际管理人口甚至可能超过人口流出地区的地级市，然而，因为行政等级的约束，镇设立三甲医院需要经过严格的行政审批。
今年5月，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出，要建立健全统一开放的要素市场，推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。
中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁曾撰文指出，公共服务设施的建设，未来可能要更多尊重市场化规律，使得公共资源的建设和投入，可以为更多管理的人口服务。这里要实行的是雪中送炭，而不是对高等级城市的锦上添花。
本期编辑 陈思
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